海南海岸警察第七支队登渔船入社区开展全民国家安全教育日宣传

再如，《治安管理处罚法》第80条规定：公安机关及其人民警察在办理治安案件时，对涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当予以保密。

1946年日本宪法虽未如美国宪法一般直接规定立法限制之禁止，但据日本学者的解释，其采取的也是美国式的绝对保障主义，要求法律不得侵犯基本人权。参见前引【2】，林来梵书，第348页以下。

关键词:  基本权利 法律保留 宪法保留 无保留基本权利 宪法上的基本权利具有可限制性，基本权利限制涉及限制的形式要件问题。在我国现行宪法规范之下，相较于采保留否弃的观点或适用宪法保留的方案，对基本权利普遍地适用法律保留，最有利于达成基本权利保障程度最大化的规范目的。（一）权利保障直接化、宪法化的理念 宪法上基本权利的法律保留具有两面性。无论哪一基准，都并未绝对地禁止国会立法对言论自由的限制，而是对国会合宪地立法限制言论自由设定了若干实质要件。[xl]参见林来梵：《法律保留的诱惑》，《法制日报》2007年6月17日第14版。

若简单地采取宪法内在限制理论，这些条款均可能构成对基本权利的内在限制。许崇德：《中华人民共和国宪法史》下卷，福建人民出版社2005年版，第379页以下。从总体上看，大连两级法院行政机关负责人出庭率偏低。

作为研究方法，法教义学以保持对现有法律规范的基本尊重为前提，使法学研究基于法律文本。然而，这不可能从根本上解决问题。因此，应当将行政机关负责人出庭应诉制度从《行政诉讼法》中删除。而且行政机关负责人出庭能够真正掌握政府机关依法行政存在的问题，了解行政机关败诉的原因，从而有利于逆向督促行政机关自我纠正各种不当或者违法的行为方式或者行为结果。

[16] 有学者认为，从根本上来说，我国宪法所确立的行政首长负责制是行政首长出庭应诉制度的理论基础。摘要:  行政机关负责人出庭应诉制度迎合了实质性化解纠纷的现实需求，但由于依托行政诉讼调解，该制度从产生伊始便蕴藏着合法性危机。

而且，由于行政机关负责人出庭的同时，有工作人员或者诉讼代理人在场，也为行政机关负责人出庭不出声埋下了隐患。同时规定：行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。注释: [1] 李昊天：《反思行政机关负责人高出庭率》，载《上海政法学院学报》2013年第5期，第21页。行政机关负责人出庭应诉制度远未达到制度设计预期的目标和效果。

我国宪法第108条规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。也就是说，行政机关之所以受人民代表大会的监督，是因为行政机关的权力来源于人民代表大会。但实践的效果却不尽如人意。因此，行政主体概念是使行政活动具有统一性和连续性的一种法律技术，是行政组织的法律理论基础。

并举例说美国摩根案和肯德基国家管理公司案等，确立了重要的行政法规则和判例原则：虽然法院对行政首长如何作出行政决定的思考过程无权进行司法审查，但是法院有权要求作出行政行为的决定者必须听证（he who decides must hear）。因此，行政机关负责人不出庭不会有实质性风险，而出庭后败诉可能会担责。

强制行政机关负责人出庭不符合行政主体理论。这一规定存在严重的问题。

将行政机关负责人出声作为一种强制性义务，而且强化行政机关负责人对实质性解决行政争议参与度。实际上，行政首长出庭应诉是以首长个人的重视、偏好为基础的价值定位，很大程度上带有人治色彩[15]。[13]我国《行政诉讼法》第31条也规定：当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。另外，从2015年各省市政府工作报告和法院工作报告中可以看出各地行政机关负责人出庭应诉的成绩单。[19] 实践中行政机关首长很少出庭，绝大多数为行政机关副职负责人出庭。更有甚者，《规定》中也可以由人民法院确定的规定明显超越法院作为审判机关的司法权限，这是因为法院无权对行政系统内部事务进行裁断，司法机关无权干预属于行政机关的自主决定权。

[37]而且行政机关负责人出庭率在各基层法院之间非常不平衡。根据帕森斯与默顿的结构功能主义理论，社会行动在整个系统中朝向正确的目标，保证社会系统发展的和谐秩序，一致性的价值规范是必不可少的，其构成了社会秩序的基础。

实践中，行政机关负责人不能出庭有各种各样的正当理由和合理借口，这实际上使行政机关负责人出庭应诉义务规范失去了强制性，导致行政机关负责人出庭应诉的强制性规范事实上变成了任意性规范。[23]质言之，行政机关才是适格的诉讼主体，至于由谁来代表行政机关应诉，是组织内部的事项，由行政机关自主决定。

[3]在构建和谐社会的政策背景下，国务院于2010年发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中，将行政机关负责人出庭应诉作为依法化解社会矛盾纠纷的重要机制。[44] 章志远：《行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读》，载《中国法律评论》2014年第12期，第149页。

不同于其他案件，经过复议的行政案件，作为共同被告的是上下级行政机关。何海波教授从实质法治角度出发，指出了我国行政诉讼被告制度以行政组织体面目出现的局限性。从普遍的低出庭率到普遍的出庭不出声印证了行政机关负责人出庭应诉制度实施效果不容乐观。因此，行政机关负责人出庭应诉制度显然是与诉讼代理制度相矛盾的。

[9] 这也纯属无奈，因为无论如何不可能将行政机关负责人不能出庭应诉的正当事由进行详尽列举。从字面上看，首长负责制是行政首长个人最后决断因而最终负责。

两次扩大解释的结果使行政机关负责人出庭变得有名无实。但由具有负责人身份或级别而不具有负责人职权的人出庭，背离了这个制度设立的初衷。

而《规定》作为司法解释却规定由上下级行政机关协商确定，这显然有违宪法所确立的行政组织原则。[45] 杨建顺：《行政首长出庭应诉不宜强制》，载《检察日报》2014年5月28日，第1页。

表现为，庭审前准备不充分，超期提供证据、证据提供不全面，甚至遗漏必要证据。[29]当然，行政诉讼的特殊性在于被告的行政行为受到监督，其作为当事人的诉讼权利与原告有所不同。斯图尔特也曾说，只要争议依然保留两极的形式和性质——公民对政府，就依然可以把行政法设想为一种解决政府权力主张和私人自治主张冲突的方式。国家行政机关、审判机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

[11]在法国，提起行政诉讼，原则上必须由律师代理，由于法律问题比较复杂，没有律师的参与，当事人很少能够进行诉讼。因此，2014年《行政诉讼法》确立和保留行政诉讼案件不适用调解规定的前提下，再规定行政机关负责人出庭应诉制度，是规范选择的错误。

该制度规范自相矛盾，效力自我否定。而且告官见官不但不能实现对司法的基本尊重，相反是对司法的轻视。

行政首长出庭应诉本身就是行政首长负责制的题中应有之意。而且法国政府机关很少设副职甚至干脆不设副职，不存在中国式的所谓领导班子，政府涉诉后除了由领导代表几乎别无选择。